Sozialpolitik

Reale und gefühlte Ungleichheit

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Deutschland ist Globalisierungsgewinner, dennoch werden Freihandel und Markt kritisch gesehen

Von Stephan Lorz, Frankfurt

Der Globalisierungsreport 2018 der Bertelsmann-Stiftung lässt keinen Zweifel zu: Deutschland gehört zu den Ländern, die am meisten von der Globalisierung profitieren (6. Platz). Das Bruttoinlandsprodukt habe sich zwischen 1990 und 2016 infolge von mehr Freihandel, internationaler Verflechtung und Spezialisierung hierzulande um jährlich 1 150 Euro pro Kopf erhöht, so der von Prognos erstellte Bericht. Der Wohlstand der Deutschen ist durch die Globalisierung also gestiegen.

Und dennoch: Blickt man auf die politische Diskussion, scheint es, als ob es durch die Weltoffenheit mehr Probleme als Lösungen gibt. Von einer zunehmenden sozialen Ungleichheit ist die Rede – trotz rekordhoher Beschäftigung, enormer staatlicher Umverteilung und steigender Lebensqualität. Die Menschen fanden sich sogar zu Massendemonstrationen zusammen, um das transatlantische Freihandelsabkommen TTIP zu stoppen – und haben es geschafft. Die Parteien aus dem linken wie rechten Spektrum wollen gar die Europäische Union zurechtstutzen. Der Brexit ist das Fanal für diese diffuse Unzufriedenheit breiter Bevölkerungskreise in den westlichen Ländern.

Was ist die Ursache für dieses gesellschaftliche Aufbegehren? Lässt sich der Unmut auch anhand von Fakten begreifen? Oder ist er eher Ausdruck einer soziologischen Befindlichkeitsstörung, die sich vor allem aus den Filterblasen der sozialen Medien speist und dann eine Eigendynamik entwickelt hat?

Tatsache ist, dass die Globalisierung global betrachtet eine enorme Armutsreduzierung bewirkt hat. Die Ungleichheit zwischen den Ländern wurde verringert, gemessen am Gini-Koeffizienten, der die Einkommensverteilung darstellt (siehe Grafik). Vor allem in den Schwellenländern wächst die Mittelschicht rasant, wird die Armut zurückgedrängt.

Der Aufstieg dieser Länder wurde allerdings auch erkauft durch Jobverlagerungen von den Industrieländern – wegen der Marktnähe und günstigerer Produktionskosten. Anfangs konnte der Jobverlust in den entwickelten Staaten noch durch den wachsenden Exportmarkt und durch Spezialisierung der Volkswirtschaften kompensiert werden. Doch ist ein gewisses Maß an Globalisierung erst einmal erreicht, zeigt eine Studie von Valentin Lang von der Universität Zürich und Marina Mendes Tavares vom Internationalen Währungsfonds (IWF), vermindern sich die Wohlstandszuwächse. Und was noch wichtiger ist: Sie kommen dann zudem weniger den unteren Einkommen zugute als den Besserverdienenden. Das, so Stefan Bielmeier, Chefvolkswirt der DZ Bank, lässt die Ungleichheit noch stärker ansteigen.

Sorgen in der Bevölkerung

Solche Mechanismen bestärken natürlich das Gefühl in der Bevölkerung von Industrieländern, benachteiligt zu werden. Objektiv ist seit den 1980er Jahren auch durchaus ein starker Zuwachs an Ungleichheit zu messen; eine Entwicklung, die zuletzt wieder weitgehend zum Stillstand gekommen ist. Nach wie vor aber gilt, was selbst der französische Ökonom Thomas Piketty, der von vielen Globalisierungskritikern als Kronzeuge einer ungerechten Weltordnung angeführt wird, bestätigt: Nirgendwo gibt es so wenig Ungleichheit wie in Europa. Der Anteil der obersten 10 % der Bevölkerung am Gesamteinkommen liege auf dem Kontinent bei 37 %, in Kanada, USA, Russland und China zwischen 41 und 47 %.

Daher hält es auch Marcel Fratzscher, Präsident des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung (DIW), für falsch, dem „Wirtschaftssystem“ eine Mitschuld an den Verhältnissen zu geben. Es sei vielmehr Aufgabe der nationalen Politik, die Profite der Globalisierung in die richtigen Bahnen zu lenken. Zu oft werde „die Globalisierung aber zum Sündenbock für eigene Fehler gemacht“. Um die Globalisierung einzuhegen, sollte man laut Fratzscher aber nun nicht eine egalitäre Gerechtigkeit zum Ziel haben, sondern müsse die Chancen- und Leistungsgerechtigkeit fördern. Und das habe viel mit Bildung und Infrastruktur zu tun.

Seit einigen Jahren haben das auch der IWF und die Industrieländerorganisation OECD erkannt, die früher auf schlichtes Wachstum und Freihandel gesetzt haben in der Hoffnung, dass der Markt schon für eine effiziente und irgendwie gerechte Verteilung sorgt. Sie selbst fordern nun mehr „Inclusive Growth“. Zu wenig habe man auf die Frustration der Verlierer und Abgehängten geachtet, heißt es selbstkritisch. Und die soziale Umverteilung sei vor allem als Störfaktor im Marktgeschehen betrachtet und entsprechend gegeißelt worden, statt ihre befriedende Funktion zu würdigen. Das spiele jetzt den Extremisten jeder Couleur in die Hände.

Steuerhoheit untergraben

Die „Sozialreparatur“, auf die man nun setzt, kann aber nicht mit dem nötigen Drehmoment in Gang gesetzt werden. Zum einen sind die Staaten vielfach bereits überschuldet, zum anderen wird ihre Steuerhoheit zusehends durch die Digitalisierung untergraben, weil die Profite der großen Digitalkonzerne im virtuellen Raum verschoben werden. Zudem kommt ein neues Problem auf die Staaten zu: Jobverluste durch Digitalisierung und Roboterisierung, was den Sozialstaat unter zusätzlichen Druck setzt. Denn durch den Einsatz von künstlicher Intelligenz werden selbst Berufe überflüssig, die bisher vor Automatisierung sicher schienen.

In den USA drohen einer Studie der Universität Oxford zufolge, bis 2030 fast die Hälfte der Jobs wegzufallen. In Deutschland, so die Ökonomen der ING-DiBa, könnten von den rund 31 Millionen sozialversicherungspflichtig und geringfügig Beschäftigten rund 18 Millionen durch Roboter und Software ersetzt werden. Automatisierung gab es zwar schon immer. Auch die Webstühle ersetzten massenweise Arbeitsplätze. Völlig unklar aber ist, wo die neuen Märkte entstehen, die als Kompensation dienen könnten. Und selbst wenn Hoffnung naht – in der Übergangszeit dürfte eine Wirtschaftskrise politische Tumulte mit sich bringen, die an den Grundfesten der Gesellschaftsordnung rütteln.

Hinzu kommt, dass Automatisierung und Digitalisierung die soziale Ungleichheit strukturell noch weiter befeuern. Das The-winner-takes-it-all-Prinzip bei digitalen Netzwerken lässt Superstar-Firmen hochkommen zulasten aller anderen Akteure auf dem Markt, wie die Ökonomen der Bertelsmann-Stiftung warnen. Das geht nicht nur mit einem Verlust von Jobs einher, sondern Studien zufolge auch mit einem Rückgang der Lohnquote. Der einflussreiche und liberale Ökonom Tyler Cowen geht davon aus, dass künftig eine Elite von 10 bis 15 % der Erwerbstätigen alle globalen Produktionsprozesse leiten wird; die Fachkenntnisse dieser Elite reichten aus, um die intelligenten Maschinen und Roboter weiterzuentwickeln und weltweit zu steuern. Der US-Ökonom Jeremy Rifkin warnt schon seit Jahren: „Wir vollziehen gerade einen Wandel hin zu einem Markt, der zum allergrößten Teil ohne Arbeitskraft funktioniert.“

Grundeinkommen als Lösung?

Doch wer soll die Produkte überhaupt kaufen, wenn immer mehr Schichten verarmen und sich die Gadgets der modernen Technikwelt nicht mehr leisten können – ganz abgesehen von der politischen Sprengkraft, die heute schon die Armuts- und Ungleichheitsdiskussion entfaltet?

So manche Digital- und Technikkonzerne favorisieren die Etablierung eines bedingungslosen Grundeinkommens, sagen aber nicht, woher das Geld hierfür genommen werden soll (zumal sie sich selbst gerne der Steuerpflicht entziehen). Frank Rieger vom Chaos Computer Club schlägt daher eine Steuer vor, wie sie schon einmal in den 1970er Jahren als „Maschinensteuer“ hochgekommen ist: „Wenn uns Roboter und Algorithmen in der Arbeitswelt ersetzen, sollten sie auch unseren Platz als Steuerzahler einnehmen.“ Hieraus könnten dann die sozialen Sicherungssysteme alimentiert werden. Eine solche Steuer ließe sich aber nur international konzertiert durchsetzen, weil ansonsten die heimische Wirtschaft im Kostenwettbewerb den Kürzeren ziehen würde. Sie ist also sehr unwahrscheinlich.

Verantwortung der Politik

Eine andere Möglichkeit wäre ein Neustart in der Bildungspolitik. Die gerne in Talkshows und Sonntagsreden verbreiteten Rezepte müssten dafür endlich umgesetzt werden. Nur durch eine moderne Bildungspolitik kann der Wandel in der Arbeitswelt gelingen, können die neuen anspruchsvollen Jobs nach Deutschland geholt und das Gemeinwesen nachhaltig finanziert werden. Die bisherigen Ansätze – Beispiel Digitalpakt – waren nicht nur ergebnislos, sondern geradezu peinlich für einen Industriestaat wie Deutschland. Letztendlich braucht das Land einen „New Deal“, um den Menschen wieder eine Perspektive zu geben; eine Hoffnung zu schenken, dass es ihnen in der Zukunft besser gehen wird. Das wäre die Grundlage für „Inclusive Growth“. Das Gefühl von Ungleichheit und Ungerechtigkeit könnte zurückgedrängt werden und die Politik und die Institutionen würden wieder das Vertrauen gewinnen, das ihnen weite Bevölkerungskreise entzogen haben.

Arbeitskampf zwischen Tradition und Moderne

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Politik, Wirtschaft und Gesellschaft müssen wegen des digitalen Wandels neue Strukturen zur Finanzierung des Sozialstaats finden.

 

Leere Briefkästen, keine Pakete – Briefträger und Zusteller hatten in den vergangenen Tagen immer wieder gestreikt. Nicht die ganze Branche, sondern viele Mitarbeiter der Post AG, des ehemaligen Monopolisten. Sie wenden sich gegen die Gründung von 49 Regionalgesellschaften, in denen die Konzernspitze günstigere Lohntarife durchdrücken und damit die Arbeitskosten senken möchte. Die Dienstleistungsgewerkschaft Verdi fordert zudem für die 140 000 Tarifbeschäftigten 5,5 % mehr Lohn und eine Arbeitszeitverkürzung von 38,5 auf 36 Stunden bei vollem Lohnausgleich.

Der Konzern verweigerte diese Zugeständnisse bislang und scheint auch in den aktuell laufenden Tarifverhandlungen hart zu bleiben, weil er befürchtet, ansonsten im Wettbewerb auf der Strecke zu bleiben. Denn die Zustellkonkurrenten müssen nicht so hohe Löhne wie die Post AG zahlen, weil sie die niedrigeren Tariftabellen der Speditions- und Logistikbranche heranziehen können, günstigere Verträge mit Unterauftragnehmern abgeschlossen haben oder weitgehend auf den Einsatz von „Selbständigen“ bauen. Der Druck auf die Löhne wird auch deshalb immer größer, weil die Kunden durch Internetvergleiche angespornt auf immer niedrigere Zustellpreise dringen und die Unternehmen immer wieder zu Sparrunden zwingen.

Zustellung auf Fingerdruck

Szenenwechsel: Die Kaffeehauskette Starbucks hat unlängst einen Vertrag mit Postmates abgeschlossen, einem Start-up aus den USA. Per App im Smartphone sollen Kunden von Starbucks künftig ihren Kaffee bestellen können. Der wird dann per Fahrradkurier noch heiß dampfend zugestellt. Um die Kosten im Rahmen zu halten, wählt ein Algorithmus jenen Kurier aus, der am nächsten dran und günstig ist. Was für den Kaffee gilt, wird bereits auf viele andere Produkte ausgeweitet. Amazon experimentiert derzeit etwa mit der Zustellung per Kurier via U-Bahn und Apple will offenbar ebenfalls mit Postmates zusammenarbeiten. Die Grenzen auf dem Logistiksektor verschwimmen zusehends.

Der Markt wächst, aber das heißt nicht, dass nun für die Zusteller selbst goldene Zeiten anbrechen. Die Gewerkschaften registrieren, dass die Arbeitsbedingungen eher immer prekärer werden. Denn bei den neuen Jobs im Zustellgewerbe handelt es sich meist um Niedriglohnarbeitsplätze. Das Salär für den Kurier reicht oft nicht zum Leben, stellt allenfalls ein schönes Zubrot für Schüler, Studenten und Arbeitslose dar. Tarifverträge, wie sie derzeit beim Poststreik im Fokus stehen, sind für die neuen Wettbewerber ein Fremdwort. Gewerkschaften, die streiken und die Löhne nach oben drücken könnten, gibt es auch nicht. Denn die Beschäftigten sind quasi selbständig und werden nur auf Zuruf eingesetzt.

Gewerkschaften unter Druck

Sieht so der Arbeitsmarkt der Zukunft aus? Haben die Gewerkschaften bereits verloren, weil der bisherige Status wegen des Strukturwandels nicht mehr zu halten ist? Ist die aktuelle Tarifauseinandersetzung bei der Post also nur noch ein Rückzugsgefecht? Denn wie der Fahrtenvermittlerdienst Uber das Geschäftsmodell des Taxigewerbes in Frage stellt und der Wohnungsmietservice AirBnB das der Hotellerie, werden auch auf dem Logistikmarkt digitale Techniken eingesetzt, um neue Angebote zu schneidern, die der alten Ordnung zuwiderlaufen.

Ökonomen feiern dies als Siegeszug des Marktes gegen die Regulierung und staatliche Bevormundung. Die Jünger der über die Smartphones wiederauferstandenen „New Economy“ sprechen lieber von der Befreiung der Menschen, von einem Sieg der Selbstbestimmung gegen die Inkarnation der Gängelung.

Dabei haben sie aber wohl eher die Kunden im Blick. Denn sie sind es, die ihre Wünsche via Mausklick und Fingerdruck tatsächlich schneller wahr werden lassen können als früher und obendrein in der Lage sind, so günstig wie nie Logistikdienste zu buchen.

Die Zusteller, welche die im Netz bestellten Dienstleistungen dann in die reale Welt umsetzen, können von dieser Entwicklung am wenigsten profitieren. Denn die Konkurrenz ist groß. Gewerkschaften warnen vor einem „race to the bottom“ bei den Löhnen. Arbeitnehmer ohne Ausbildung scheinen die Verlierer zu sein: Einfache Jobs nehmen zahlenmäßig zwar zu, aber die Bezahlung sackt weiter ab.

Auch der Staat steht dieser Entwicklung zunehmend skeptisch gegenüber. Denn zum einen funktioniert dieses Geschäftsmodell oft nur so lange, wie auch die Löhne der Zusteller und Kuriere, der Chauffeur- und Taxidienste niedrig genug sind, um das feinmaschige und hochverfügbare Transportnetzwerk auch rentabel betreiben zu können. Und das funktioniert zum anderen oft nur, weil die Auftragnehmer keine oder wenig Steuern zahlen bzw. gar nicht oder kaum zur Finanzierung des Sozialsystems beitragen.

Die Belastung der Sozialsysteme nimmt womöglich sogar noch zu, weil die via Smartphone geflochtenen Zustellnetze darauf bauen, dass jene Teilnehmer, die als Kuriere in Betracht kommen, ihren Lebensunterhalt gegebenenfalls mit ergänzender Sozialhilfe aufstocken. Das geht aber nur so lange gut, wie der Staat diese Leistung noch finanzieren kann. Denn der Wandel in der Arbeitswelt ist ja nicht allein auf das Transport- und Zustellgewerbe beschränkt. Viel hängt also davon ab, ob mit den neuen Jobs die Menschen tatsächlich aus der Arbeitslosigkeit geholt und so die Sozialsysteme sogar entlastet werden oder ob der Niedriglohnsektor sich tatsächlich dramatisch ausweitet, weil die neuen Technologien keinen Mittelbau mehr benötigen, wie dies manche Arbeitsmarktforscher prophezeien. Dann würde die Finanzkraft des Staates und der Sozialversicherungen erodieren.

Wie auf allen Märkten müssen aber ordnungspolitische Elemente zumindest dafür sorgen, dass der Wettbewerb fair abläuft und nicht auf Kosten Dritter wie dem Staat stattfindet. Und dabei geht es auch um die Klärung der Frage, ob auf dem Arbeitsmarkt die Marktkräfte tatsächlich frei walten dürfen oder wegen dessen Besonderheiten gewissen Beschränkungen unterworfen werden müssen. Das ist eine Frage des Menschenbilds, aber auch eine des Vertrauens in die wachstumssteigernde Kraft von Wettbewerb, auf der unsere Volkswirtschaft basiert.

Bislang hat mehr Arbeitsmarktflexibilität immer dazu geführt, dass Strukturwandel ermöglicht und unter dem Strich mehr Beschäftigung geschaffen als vernichtet worden ist – auch wenn es subjektiv oft anders wahrgenommen wird. Ob dies in der digitalen Wirtschaft noch so gilt, muss erst untersucht werden.

Fiskalische Basis erodiert

Womöglich haben wir es auch nur mit Übergangsproblemen bei der Metamorphose in die Digital-Ökonomie zu tun, und es bildet sich schon bald ein neues Gleichgewicht heraus: Die Löhne steigen, und zugleich wächst die Zahl der Arbeitsplätze. Alle Marktteilnehmer – auch der Staat – wären dann zufrieden.

Aber zuvor müssen die Besteuerungsstrukturen und das Sozialsystem noch auf die veränderten Bedingungen einer Netzwerkökonomie angepasst werden, in der es keine Grenzen mehr gibt, das Besteuerungssubstrat nur noch aus Datenströmen besteht und Unternehmen sowie ihre Mitarbeiter virtuell um den Globus vagabundieren. Das spricht für die Umgestaltung unserer fiskalischen Basis in ein Konsumsteuersystem, wie es in einigen Modellen bereits existiert. Zudem müssten die Bedingungen für alle in- und ausländischen Anbieter vergleichbar ausgestaltet sein, was etwa in internationalen Vereinbarungen wie einer transatlantischen Freihandelszone (TTIP) geregelt werden könnte.

Der Politik bei der Gestaltung neuer, innovativer Finanzierungsmodelle für staatliche Angebote behilflich zu sein wäre auch eine noble Geste gerade von jenen Konzernen, die vom bisherigen Regelungsvakuum profitieren. Nicht zuletzt deshalb, weil sich der Staat mit Blick auf seine fiskalischen Grundlagen und des sozialen Friedens ohnehin zu einer Gegenreaktion herausgefordert fühlen dürfte und eingreifen wird. Der Taxi-Dienstleister Uber hat das erkannt und sein neues Angebot bereits in einigen Bereichen regulierungskompatibel gemacht.

Es ist auch deshalb im Eigeninteresse der digitalen Wirtschaft, die Politik beim Strukturwandel zu unterstützen, weil die Unternehmen auf den Wohlstand der Menschen angewiesen sind, die als Kunden ihre Angebote wahrnehmen und finanzieren. Eine Verarmung breiter Schichten und die Herausbildung eines digitalen Proletariats würde nur zu noch größeren Lasten führen, die Nachfrage einbrechen und den Unternehmenswert erodieren lassen – von anderen negativen Folgen etwa im Hinblick auf die öffentliche Sicherheit und Ordnung ganz zu schweigen.

Steuerreform forcieren

Insofern ist die Auseinandersetzung bei der Post zwar noch kein Stellvertreterkrieg zwischen den Kräften der Tradition und jenen der Moderne, aber sie hinterlässt einen ersten Eindruck von den Problemfeldern. Die Entwicklung zeigt, dass die neuen digitalen Dienstleistungsangebote zudem einen immer größeren Raum einnehmen werden. Darauf müssen der Fiskus und die Politik zügig reagieren, um das Heft des Handelns noch in der Hand zu behalten. Der aktuelle Tarifstreit sollte daher zum Anlass genommen werden, eine ohnehin notwendige Fortentwicklung der Marktwirtschaft, des Steuer- und Beitragssystems und des Arbeitsmarkts zu forcieren.